ASDA-Bulletin 2001 (Heft 2), S. 19 – 24

1. Einführung

Auf die Katastrophe am 11. September 2001 hat die U.S.-Regierung schnell reagiert: Schon 11 Tage später, am 22. September 2001, hat der US-Präsident das „Gesetz über die Sicherheit und Systemstabilisierung des Lufttransports“ ¹ unterzeichnet; es ist umgehend in Kraft gesetzt worden.²

1.1 Es regelt im Titel I zunächst die Maßnahmen zur (erheblichen!) finanziellen Unterstützung der angeschlagenen Fluggesellschaften. Der Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika ist ermächtigt, 10 Milliarden U.S.-Dollar als bundesstaatlich verbürgte Darlehen (Federal loan guarantees) und 5 Milliarden U.S.-Dollar zur Kompensation unmittelbarer Verluste, die durch die Flugverbote nach dem 11. September 2001 verursacht wurden, aufzulegen.

1.2 Unter Titel II wird der U.S.-Verkehrsminister ermächtigt, bis zum 21. März 2002 den Luftfahrtunternehmen in gewissem Umfang die Erhöhung der Versicherungsprämien zu erstatten, die den Versicherungsschutz bis zum1. Oktober 2002 erfassen.

1.3 Darüber hinaus wird durch das Gesetz die Drittschadenshaftung der Airlines³ für alle Schäden, die durch terroristische Handlungen zwischen dem 22. September 2001 und dem 21. März 2002 verursacht werden, begrenzt. Bestätigt der Verkehrsminister, dass ein Luftfahrtunternehmen Opfer einer terroristischen Handlung geworden ist, ist die Haftung auf 100 Millionen USD begrenzt; der Staat tritt für einen höheren Schaden ein. Dabei ist die Geltendmachung eines Strafschadensersatzanspruchs (punitive damage) gegen ein Luftfahrtunternehmen oder den Staat ausdrücklich ausgeschlossen.

Für einen Luftverkehrsrechts-Juristen besonders interessant ist der Titel IV über die „Opferentschädigung“. Hier finden sich erstaunliche Bestimmungen über die Einrichtung und Abwicklung eines „Entschädigungsfonds für die Opfer des 11. September 2001“, der die Entschädigungen für verletzte und getötete Personen bzw. deren Hinterbliebene vorsieht. Dessen Inhalt soll im Folgenden etwas genauer vorgestellt und anschließend kurz kommentiert werden.

2. Die Regelungen zur Opferentschädigung

2.1 Die Entschädigungszahlungen müssen nicht mit den Versicherungsunternehmen ausgehandelt oder eingeklagt werden; sie können vielmehr aus einem nach oben offenen Fonds abgewickelt werden (section 404). Verantwortlich für die Abwicklung ist ein „Special Master“, der im Geschäftsbereich des U.S.-Justizministers angesiedelt ist.

2.2 Gehaftet wird unabhängig von einer eventuellen Fahrlässigkeit einer der Beteiligten (section 405 [b] 2). Kompensiert werden sollen aus dem Fonds ausschließlich Schadensersatzansprüche wegen Körperverletzung und Tötung, und zwar sowohl solche materieller als auch immaterieller Art. Ausgeschlossen wurde aber der im U.S.- amerikanischen Recht unter bestimmten Voraussetzungen mögliche Anspruch auf punitive damage (section 405 [b] 5), der bei schwerem Verschulden des Schädigers zu einer Verdoppelung, gelegentlich sogar Verdreifachung des ausgeurteilten Schadensersatzes führen kann.

2.3 Anspruchsberechtigt sind Personen, die sich am Unglückstag im World Trade Center in New York, im Pentagon bei Arlington (Virginia) oder am Absturzort in Shanksville (Pennsylvania) aufgehalten und einen Schaden erlitten haben, aber auch Passagiere oder Besatzungsmitglieder der Flüge American Airlines 11 und 77 bzw. United Airlines 93 und 175, mit denen die terroristischen Anschläge durchgeführt wurden oder werden sollten.

2.4 Die Anspruchsberechtigten müssen ihre Entschädigungsanträge innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten der noch zu erlassenden Durchführungsvorschriften gestellt haben; sie werden dann innerhalb von 120 Tagen beschieden werden (section 405 [b] 3). Innerhalb der folgenden 20 Tage soll die Zahlung angewiesen werden.

Ungewöhnlich sind dabei zwei Regelungen.

2.4.1 Zum einen die Bestimmung, dass andere Kompensationsleistungen (collateral source compensation), die aufgrund der Flugzeugkatastrophen vom 11. September 2001 geleistet werden, auf die aus dem Fonds zu leistenden Entschädigungsansprüche angerechnet werden (section 402). Damit werden Zahlungen, die aus getroffener Eigenvorsorge (etwa Lebensversicherungen, Pensionskassen, Sterbegelder u.ä.) erfolgen, vollumfänglich erfasst.

2.4.2 Zum anderen: Wer die Kompensation seines Schadens beim Special Master beantragt, begibt sich unwiderruflich der Möglichkeit, Zivilklage vor einem Bundes- oder Staatsgericht zu erheben (section 405 [c] 3). Und auch die Entscheidung des Special Masters ist nicht anfechtbar (section 405 [a] 3). Damit schließt das Gesetz 107-42 aber die Möglichkeit der Klage nicht grundsätzlich aus; denn die Fonds-Kompensation ist lediglich als eine Alternative zum Gerichtsweg zu verstehen. Wer aber Klage erhoben hat, kann nur Ansprüche beim Fonds anmelden, wenn er innerhalb von 90 Tagen nach Bekanntmachung der Ausführungsbestimmungen zum Gesetz die Zivilklage(n) zurückgenommen hat. Da vorgesehen ist, dass der Attorney General die Regelungen bis spätestens 21. Dezember 2001 bekannt macht, wäre die Klage spätestens am 21. März 2002 zurückzunehmen.

2.5 Für den Fall, dass ein Anspruchsberechtigter sich aber zur Klage entschließt, erklärt das Gesetz die Bundesgerichtsbarkeit für ausschließlich zuständig und bezeichnet den U.S. District Court für den südlichen Distrikt von New York als das allein anzurufende Gericht. Die Klageerhebung schließt nicht aus, sich später dem Fonds anzuschließen, wenn zugleich die Klage zurückgenommen wird. Wer sich jedoch einmal für die (schnellere) Kompensation aus dem Fonds entschlossen hat, kann nicht mehr Klage erheben.

3. Bewertung

3.1 Ungewöhnliche Ereignisse beflügeln zu ungewöhnlichen Reaktionen. Das ist bekannt. Dennoch: Jeder, der sich auch nur ein wenig mit dem U.S.-amerikanischen Schadensersatzrecht beschäftigt hat, wird sich über das Regelwerk unter Titel IV des Gesetzes wundern. Denn damit wird ein Weg der Opferentschädigung beschritten, der für die USA neu und vor allem mehr als ungewöhnlich ist. Das System der Opferentschädigung ist in Amerika üblicherweise auf höchstmöglichen Schadensersatz ausgerichtet und trägt nahezu jedem Gesichtspunkt Rechnung, neben dem Ersatz des wirtschaftlichen Schadens und der Gewährung von Schmerzensgeld insbesondere auch dem wichtigen Aspekt der „materiellen Bestrafung“. Die gesetzliche Streichung gerade des Anspruches auf punitive damages ist daher eine Sensation – auch wenn sie nur diesen Großschaden erfasst.⁴

Man kann das Sonder-Regelwerk eigentlich nur verstehen, wenn man das enorm hohe Risiko sieht, dem die Fluggesellschaften und die Versicherungswirtschaft gerade im Zusammenhang mit diesem Großschaden ausgesetzt sind.

Die Hinterbliebenen der Passagiere an Bord der Flugzeuge könnten exorbitante Schadensersatzansprüche geltend machen, weil nach amerikanischem Rechtsverständnis der Luftfrachtführer auch bei terroristischen Anschlägen im Rahmen einer Luftbeförderung nach dem Warschauer Abkommen haftet.⁵ Und diese Haftung wäre im vorliegenden Fall der Höhe nach unbegrenzt. Denn zum einen handelte es sich für die meisten Fluggäste um rein inneramerikanische Flüge, für die seit jeher eine unbegrenzte Haftung gilt. Und auch die Passagiere, die die Flüge im Rahmen einer „internationalen Luftbeförderung“ im Sinne des Warschauer Abkommens gebucht hatten, wurden unter der Geltung einer unbegrenzten Haftung befördert, weil die Fluggesellschaften United Airlines und American Airlines – wie viele andere Luftverkehrsunternehmen – sich freiwillig den Regeln der so genannten IATA Intercarrier Agreements⁶ unterworfen und in ihren Allgemeinen Beförderungsbedingungen daher verpflichtet haben, sich im Schadensfall nicht auf die Haftungsgrenzen des Warschauer Abkommens zu berufen.⁷

Aber auch die Hinterbliebenen der mehreren tausend Opfer, die sich während der Katastrophe im World Trade Center aufgehalten haben, haben Ansprüche auf unlimitierte Haftung im Rahmen der Drittschadenshaftung.⁸

Geht man von einer sicher nicht zu hoch, ja, eher konservativ angesetzten durchschnittlichen Entschädigung von 1 Million USD pro Hinterbliebenem aus, erkennt man, dass der zu erwartende Gesamtschaden auch für U.S.-amerikanische Maßstäbe exorbitant hoch sein dürfte.

Es zeigt sich jetzt, dass die Idee einer verschuldensunabhängigen unbegrenzten Haftung im Luftverkehr, die - nicht zuletzt auf das beständige Drängen der Amerikaner seit 1955 - durch die „Revolution“ des luftverkehrsrechtlichen Haftungssystems im Jahre 1997 zuerst durch die IATA mit ihren Intercarrier Agreements zunächst auf freiwilliger Basis eingeführt und dann im Mai 1999 durch die ICAO mit dem Montrealer Übereinkommen für die nahe Zukunft⁹ weltweit verbindlich installiert wurde,¹⁰ durchaus ihre Grenzen und Gefahren hat: Die Versicherbarkeit der Luftfahrtrisiken ist in Frage gestellt. Bis vor kurzem ist aber derjenige, der - wie z.B. der Verfasser - das als Gefahr aufgezeigt hat, nicht ernst genommen worden.

Die schadensfallbezogene und zudem zeitlich begrenzte „Deckelung“ der Haftung des Luftfrachtführers sowie der – in den USA eher ungewöhnliche - Eintritt des Staates für den überschießenden Schadensumfang mögen zwar durchaus geboten gewesen sein; allein sie sind nicht systemkonform. Konsequenterweise müssten die Vereinigten Staaten von Amerika diese sondergesetzliche Einzelfall-Regelung zum Anlass nehmen, um das gesamte luftverkehrsrechtliche Haftungssystem zu hinterfragen. Dazu wird es aber wohl kaum kommen.

3.2 Das neue Gesetz eröffnet Vorteile, birgt aber auch Risiken.

3.2.1 Zu den Vorteilen zählt ohne Zweifel, dass über den Schadensersatzanspruch binnen 120 Tagen nach Antragstellung entschieden und dieser dann binnen weiterer 20 Tage befriedigt wird. Bedenkt man, dass gerade in den USA eine Zeitdauer von fünf und mehr Jahren für Gerichtsverfahren im Zusammenhang mit Luftfahrtunfällen nicht unüblich ist, ist die Inaussichtstellung einer Kompensation innerhalb von vier bis fünf Monaten nach Antragstellung ein Gewinn, der materiell wie emotional nicht unterschätzt werden darf. Denn viele Geschädigte wollen die schnelle Schadensbewältigung, um sich - ungestört durch die Arbeit der Juristen - auf die „Trauerarbeit“ konzentrieren zu können.

3.2.2 Ein Risiko sehe ich darin, dass jedenfalls zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht feststeht, welche Mittel dem Fonds insgesamt zur Verfügung stehen werden. Obgleich nach dem Gesetz eine Deckelung nicht vorgesehen ist, ist damit zu rechnen, dass die noch nicht veröffentlichten Durchführungsbestimmungen, die der Attorney General noch erlassen muss, Begrenzungen enthalten werden. Bevor sich ein Geschädigter für die Fonds-Möglichkeit entscheidet, sollte er daher die Durchführungsbestimmungen abwarten.

Vorsicht geboten ist aber auch im Hinblick auf die vorgesehene Anrechnung von privaten Vorsorgemaßnahmen (insbesondere Lebensversicherungen und Pensionen). Es darf davon ausgegangen werden, dass viele der im World Trade Center beschäftigten Opfer, aber auch derjenigen in den Flugzeugen, durch hohe private Vorsorgemaßnahmen finanziell gut abgesichert waren. Es kann daher durchaus sein, dass diese im Einzelfall die grundsätzlich möglichen Entschädigungsansprüche erreichen oder gar übersteigen, so dass u. U. im Einzelfall eine Entschädigung aus dem Fonds nicht erfolgt.

Bevor ein Geschädigter sich für die eine oder andere Alternative (Fonds oder Klage) entscheidet, sollte er daher die in seinem Fall gegebenen konkreten Besonderheiten (insbesondere hinsichtlich privater Vorsorgemaßnahmen) gründlich prüfen. Denn bei der vorschnellen Wahl der Fondslösung gibt es den Weg zurück nicht mehr, wenn man mit der Entscheidung des Special Masters nicht einverstanden ist. Sie ist nicht mehr anfechtbar, der Rechtsweg ist verbaut.

Endnoten:

1. Public Law 107-42 „Air Transportation Safety and System Stabilization Act", H.R. 2926.
2. Der Text ist abrufbar unter http://www.thomas.loc.gov
3. Grundsätzlich geregelt in 14 C.F.R. § 205.5 ]b] 1.
4. Die etwas ketzerische Frage, ob das auch geschehen wäre, wären nicht U.S.-amerikanische Luftverkehrsunternehmen und der Staat selbst betroffen worden, will ich an dieser Stelle unbeantwortet stehen lassen; erhebliche Zweifel dürfen aber angemeldet werden. Ich denke, es wäre falsch, darin bereits die Abkehr von der unbegrenzten Haftung und dem Anspruch auf punitive damages zu sehen.
5. Wegen Einzelheiten siehe Giemulla/Schmid, FrankfKomm zum Luftverkehrsrecht, Bd. 3: Warschauer Abkommen, Art. 17, Rdnr. 5 f.
6. Abgedruckt bei Giemulla/Schmid, a.a.O., Anhang III-9 und III-10.
7. Ausführlich dazu: Müller-Rostin/Schmid, Yin und Yang ade? Zu den Versuchen, die Passagierhaftung im Warschauer Abkommen zu reformieren, in: Müller-Rostin/Schmid (Hrsg.), Luftverkehrsrecht im Wandel. Festschrift für Guldimann (Neuwied 1997), S. 169/180 ff.
8. 14 C.F.R. § 205 [b] 1.
9. Nach realistischer Einschätzung dürfte es frühestens im Jahr 2003 in Kraft treten.
10. Ausführlich dazu: Müller-Rostin/Schmid, a.a.O., S. 180 ff.